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1.內(nèi)容提要 新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃已經(jīng)成為轉(zhuǎn)型期中國最為重要的規(guī)劃類型之一。本書源自山東省住房和城鄉(xiāng)建設廳委托的“山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究”項目。本書以南京大學的綜合研究成果為基礎，充分整合多家研究機構(gòu)的研究成果，同時緊密結(jié)合《山東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》報告，全面探索省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的編制框架、內(nèi)容與方法?；趯κ∮虺擎?zhèn)化規(guī)劃價值與形式的認知，從經(jīng)濟、社會、空間、支撐、制度等多個角度系統(tǒng)研究城鎮(zhèn)化規(guī)劃的核心內(nèi)容和務實政策。 本書可供從事城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟與規(guī)劃的政府部門與科研機構(gòu)使用，也可供相關(guān)大專院校師生閱讀。 2.前言 中國的城鎮(zhèn)化水平在日益迫切的經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型壓力中實現(xiàn)了50%的歷史性跨越，一個新階段已經(jīng)開啟。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的既有路徑，構(gòu)建更加高效、包容、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)成為必然選擇。中共十八大報告強調(diào)了城鎮(zhèn)化對于“新四化”建設的重要作用。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進一步明確了實現(xiàn)中國特色新型城鎮(zhèn)化的若干路徑，提出“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力”等要求。2014年3月《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）正式發(fā)布，清晰地指出快速城鎮(zhèn)化進程中的突出矛盾和問題，系統(tǒng)地闡述了推進新型城鎮(zhèn)化的重大意義、指導思想、目標原則以及實現(xiàn)路徑，成為新時期指導全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性和基礎性規(guī)劃。作為國家戰(zhàn)略，新型城鎮(zhèn)化工作需要從地方逐級落實，省級單元（包括自治區(qū)、直轄市）作為銜接中央與地方的重要層級，是落實新型城鎮(zhèn)化工作的關(guān)鍵載體。中國地域遼闊、區(qū)域差異巨大，各省級單元的基本情況和發(fā)展訴求各不相同，新型城鎮(zhèn)化工作如果不能緊密地結(jié)合各省級單元的特點，將無法真正找到制度設計與政策落實的著力點。 在中央—地方分權(quán)的行政體系中，省級政府始終是最為重要的一環(huán)，一直以來在城鄉(xiāng)發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。尤其是隨著國家宏觀調(diào)控手段的不斷強化，省級政府在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、支撐區(qū)域戰(zhàn)略層面的重要作用日益凸顯。雖然新型城鎮(zhèn)化的具體實施以及與市場對接的主戰(zhàn)場在市、縣層級，但省級政府在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略落實過程中的重要意義和必要性已經(jīng)不言而喻。以省為基本單元探討符合自身特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路已經(jīng)成為地方層面推進新型城鎮(zhèn)化的首要環(huán)節(jié)?！兑?guī)劃》發(fā)布后，全國上下積極響應，云南、福建、河南、江蘇、山東、廣東等省率先制定并發(fā)布了省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，在省級規(guī)劃的指導下，廣州、南京、武漢、青島等城市紛紛開始推進新型城鎮(zhèn)化工作的深化和落實。相對于實踐領(lǐng)域的積極進展，學術(shù)界關(guān)于省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃——中國區(qū)域規(guī)劃實踐的一種新類型——的價值認識并不充分，對于這一規(guī)劃類型編制方法的研究也比較缺乏。當前關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的研究主要集中于兩個方面：其一是論述新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、目標以及與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系等（仇保興，2010；單卓然等，2013；李迎成等，2013；趙佩佩等，2014），其二是探討新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思維對城市群規(guī)劃、市縣總體規(guī)劃、近郊區(qū)規(guī)劃、小城鎮(zhèn)規(guī)劃、農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃等具體規(guī)劃類型的影響（吳之凌等，2013；陳懷錄等，2013；胡冬冬等，2013；崔博，2013；高相鐸等，2014；曹蓉，2014；吳芳芳，2014；胡毅，2014），而對于省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃本身的研究尚未展開。基于此，本書試圖結(jié)合山東省的實踐，從中國省域空間的特征及其在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系中的地位視角解析省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的價值，進而闡述省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的構(gòu)成形式與主要內(nèi)容，為省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的實踐發(fā)展提供理論和技術(shù)參考。 自元代以來，中國省級行政單元的相對穩(wěn)定性使得省域空間逐步發(fā)展成為文化、經(jīng)濟、社會綜合統(tǒng)一的完整地域，在自然地理、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展和政府治理等方面具有完整的“準國家”特征。一方面，作為中國最高一級的地方行政單元，省建制歷經(jīng)元、明、清、民國，一直沿襲至今，在國家治理格局中發(fā)揮著不可替代的作用。省級行政單元的權(quán)力設置、區(qū)劃邊界長期保持相對穩(wěn)定性，除個別形成相對較晚的省份外，大部分省份的名稱和空間范圍基本延續(xù)。另一方面，中國的省域空間范圍普遍較大，多數(shù)省級行政區(qū)的面積為10萬—30萬km2，與歐洲的大多數(shù)國家面積相當；其中最大的省級行政單元（新疆維吾爾自治區(qū)）的面積達166萬km2，超過世界上大多數(shù)國家的面積。由于省域空間的面積較大、范圍穩(wěn)定、行政職能明顯，因而在長期的歷史進程中基本遵循著自身的比較優(yōu)勢發(fā)展演進，形成了相對獨立完整的功能體系和省域內(nèi)外分異的聯(lián)系網(wǎng)絡。這種空間的相對完整性與發(fā)展路徑的穩(wěn)定性、延續(xù)性，塑造了省級單元在發(fā)展基礎和階段上的顯著差異性，進而塑造了多元的城鎮(zhèn)化特征。無論是洋務運動開始的工業(yè)化浪潮，還是新中國成立以及改革開放后的發(fā)展軌跡，基本都可以觀察到，各省級單元的發(fā)展績效與其擁有的資源、人力、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)等特征密切相關(guān)，發(fā)展條件的巨大差異在一定程度上決定了城鎮(zhèn)化路徑的迥然不同，典型如廣東、江蘇等發(fā)達省份依靠外來人口的聚集推動城鎮(zhèn)化，河南、江西、四川、安徽等相對欠發(fā)達的中西部省份則依靠勞務輸出形成異地城鎮(zhèn)化，而以山東為代表的農(nóng)村人口眾多、縣域經(jīng)濟發(fā)達的省份則依靠農(nóng)村勞動力的省內(nèi)轉(zhuǎn)移來推動就地城鎮(zhèn)化。因此，新型城鎮(zhèn)化道路的探索以及新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的編制，不能脫離對于省級單元發(fā)展基礎與特征的差異性認識，必須客觀審視發(fā)展的既有路徑，根據(jù)自身的發(fā)展訴求，充分發(fā)揮稟賦優(yōu)勢，尋找務實路徑。 在中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級行政體系中，省級政府是直接承接中央管理權(quán)限與責任的最高一級地方政府，是推動宏觀調(diào)控向下落實的關(guān)鍵層級。經(jīng)過改革開放以來的分權(quán)化改革和行政層級體系的調(diào)整，目前省級政府已經(jīng)成為職能最為健全、管控能力最為完整且強大的地方行政主體。眾所周知，城鎮(zhèn)化的問題不同于一般的發(fā)展問題，它的整體性、復雜性和戰(zhàn)略性決定了必須要有一個強有力的發(fā)展主體來統(tǒng)籌地方發(fā)展的思路、保障公共物品的供給、制定因地制宜的發(fā)展政策。顯然，中央政府基本不具備直接指導地方城鎮(zhèn)化實施的可能，而基層地方政府由于缺乏超越地域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力且存在發(fā)展路徑的依賴性，在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中無法扮演樞紐角色。只有省級政府，作為區(qū)域性宏觀調(diào)控者和地方政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)者，能夠在（對上）貫徹國家發(fā)展意圖和（對下）協(xié)調(diào)地方發(fā)展兩方面承擔不可替代的樞紐作用。省級政府在國家行政體系中的角色地位決定了省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃需要在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略體系中承擔上下銜接的作用，以保證國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略能夠自上而下地、積極穩(wěn)妥地推進。一方面，省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃作為國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深化與落實，必須貫徹《規(guī)劃》的核心理念，在中央已經(jīng)明確的原則和方向的指導下深化重點內(nèi)容，在中央倡導的政策創(chuàng)新、體制改革等領(lǐng)域積極試驗、總結(jié)。另一方面，省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃需要對市、縣的城鎮(zhèn)化發(fā)展提出原則和要求，從而形成明確的發(fā)展引導和有效的行為約束。尤其需要發(fā)揮省級政府協(xié)調(diào)基層地方政府間關(guān)系的重要作用，干預市、縣級政府的企業(yè)化傾向，扭轉(zhuǎn)其對土地、資金等城鎮(zhèn)化要素的扭曲利用，促使市、縣級政府在貫徹落實中央城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的同時充分發(fā)揮市場的決定性作用。 省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的特殊性基本決定了規(guī)劃的主要內(nèi)容，總體體現(xiàn)在兩個方面：其一，整體延續(xù)、呼應國家新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，承接《規(guī)劃》的基本脈絡與重點內(nèi)容；其二，結(jié)合省域各自獨特的發(fā)展基礎、條件和訴求，在與新型城鎮(zhèn)化相關(guān)的特定領(lǐng)域進行重點突破、適度創(chuàng)新?！兑?guī)劃》在內(nèi)容組織和體系構(gòu)成上具有三個方面的特征，這些特征同時也是省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃需要承接、深化的基本內(nèi)容。其一，以人為核心構(gòu)建規(guī)劃的內(nèi)容體系。人的充分發(fā)展才是發(fā)展的真正目的，在新型城鎮(zhèn)化進程中無論是空間資源的配置還是建設資金的使用，都必須滿足人的核心需求。《規(guī)劃》充分體現(xiàn)了“以人為本”，不僅將“轉(zhuǎn)移人口市民化”作為首要問題置于空間、產(chǎn)業(yè)等內(nèi)容之前，并將人的發(fā)展?jié)B透在規(guī)劃內(nèi)容之中，如在產(chǎn)業(yè)層面更加關(guān)注就業(yè)與“人”的需求匹配的內(nèi)容，并在目標體系設置上突出“人”這一要素的重要作用，充分體現(xiàn)了以“人”為核心重塑產(chǎn)業(yè)、空間、設施、政策等的戰(zhàn)略意圖。其二，以行政體系搭建全面的改革框架?！兑?guī)劃》針對現(xiàn)有問題強調(diào)改善提升的整體思路；立足于中國當前的行政管理體系，提出了未來推進城鎮(zhèn)化的政策體系骨架，即“新型城鎮(zhèn)化”不止在“新”，更重在“型”（類型）；依托條塊劃分的方式，在總體目標的基礎上，將近期工作分解為各相關(guān)部門和領(lǐng)域便于落實的具體要求，從而極大程度地降低了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略落實的結(jié)構(gòu)性風險，同時也為地方政府進一步明確新型城鎮(zhèn)化的思路、編制新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提供了方向指引和框架約束。其三，以原則引導實現(xiàn)自上而下的推進?！兑?guī)劃》一方面給省、市各級政府提供了相對完整的、具有延續(xù)性的總體改革框架，避免地方政府在沒有體系約束和激勵的情況下盲目實踐；另一方面通過原則性的規(guī)劃內(nèi)容和組織方式保證地方具有一定的靈活性，體現(xiàn)事權(quán)與發(fā)展管控之間的匹配關(guān)系和自上而下匹配事權(quán)的原則，而這也將成為各級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃秉承的重要思路。 《規(guī)劃》關(guān)注的核心問題主要有五個：市民化主導的人口發(fā)展、城市群主導的空間發(fā)展、交通產(chǎn)業(yè)公共服務主導的支撐體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主導的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展以及制度創(chuàng)新主導的政策配套。五個核心問題分別對應《規(guī)劃》中“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”、“優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)”、“提高城市可持續(xù)發(fā)展能力”、“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”與“改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制”五個篇章。五個方面的問題既是新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的基本框架，也是省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃必須深入解答、落實的重點內(nèi)容。 如果將整體延續(xù)、呼應國家新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，承接《規(guī)劃》的基本脈絡與重點內(nèi)容視為省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的“規(guī)定動作”，那么結(jié)合省域各自獨特的發(fā)展基礎、條件和訴求在特定領(lǐng)域進行重點突破、適度創(chuàng)新則是省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的“發(fā)揮動作”。從目前各省廣泛開展的研究與實踐可以看到，“規(guī)定動作”全部得到深化、落實，“發(fā)揮動作”則充分體現(xiàn)了各省的特色和現(xiàn)實訴求。在規(guī)劃文本的體例與形式上，各地實踐與《規(guī)劃》高度一致，文本內(nèi)容基本是在五個方面內(nèi)容的基礎上調(diào)整優(yōu)先順序、增加創(chuàng)新內(nèi)容。通過分析目前已經(jīng)發(fā)布的具有代表性的省份的規(guī)劃文本，可以非常清晰地看到當前省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的特征。這些特征在一定程度上也為下一階段或下一層次新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的研究與實踐提供了重要的信息和參考。 省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃作為一種新興的區(qū)域規(guī)劃類型，它的產(chǎn)生和發(fā)展與中國城鎮(zhèn)化的階段特征以及國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型密不可分，同時也充分體現(xiàn)出省級政府在推進新型城鎮(zhèn)化進程中的主體地位和重要作用。作為具有“準國家”特征的行政單元，省級單元的穩(wěn)定性和差異性與省級政府的承上啟下地位，決定了省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的構(gòu)成形式與主要內(nèi)容。在構(gòu)成形式方面，省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃兼具目標清晰的戰(zhàn)略規(guī)劃、內(nèi)容集成的綜合規(guī)劃和務實創(chuàng)新的政策規(guī)劃的復合特征。在主要內(nèi)容方面，省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃一方面要整體呼應、深化、細化國家新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求與重點內(nèi)容，另一方面要充分結(jié)合省域獨特的發(fā)展基礎、條件和訴求進行重點突破和創(chuàng)新。 省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃作為特定政治、經(jīng)濟、社會背景下的產(chǎn)物，必然具有鮮明的時代特征，而且在未來的發(fā)展中必然還將受到宏觀環(huán)境條件變化的影響，存在動態(tài)調(diào)整的過程。這種時代性和動態(tài)性其實就是主流規(guī)劃實踐的發(fā)展特征（張京祥等，2013）。作為一部研究省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的著作，本書的最大意義是對一個新領(lǐng)域進行了初步嘗試，不僅重視其服務于當前的實踐，同時希望開啟一扇研究新時期規(guī)劃轉(zhuǎn)型的窗戶。因此真誠地求教于各位方家，并期望日后在規(guī)劃界同仁們的共同努力之下，該領(lǐng)域的研究能夠不斷得以發(fā)展。由于水平、資料、時間所限，本書中的許多內(nèi)容難以盡善盡美，必然存在疏漏與不當之處，懇請廣大讀者不吝賜教。 羅震東耿磊 2015年早春于南京大學 3.目錄 致謝 前言 第一篇省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃：趨勢與價值 1國家新型城鎮(zhèn)化的趨勢與特征/2 1.1國家推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的背景/2 1.2國家推進新型城鎮(zhèn)化的原則與目標/9 1.3國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的脈絡與重點/14 2省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的價值與形式/19 2.1省域空間發(fā)展的特殊性/19 2.2省在新型城鎮(zhèn)化體系中的獨特地位/20 2.3省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的構(gòu)成形式/21 3山東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的意義與價值/23 3.1山東省在國家城鎮(zhèn)發(fā)展中的歷史地位/23 3.2山東省推進新型城鎮(zhèn)化的重要意義/28 3.3山東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的價值與責任/29 第二篇省域城鎮(zhèn)化基礎：特征與困境 4省域城鎮(zhèn)化的基本現(xiàn)狀/36 4.1發(fā)展階段與基礎/36 4.2人口分布與遷移/39 4.3經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)/45 4.4城鄉(xiāng)格局與體系/50 4.5發(fā)展特色與投入/58 5省域城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實困境/63 5.1總體水平增長放緩/63 5.2支撐動力逐步弱化/69 5.3資源環(huán)境約束趨緊/75 5.4載體建設仍需強化/76 5.5政策配套有待完善/81 第三篇省域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略：理念、目標與體系 6城鎮(zhèn)化規(guī)劃的理念與目標/86 6.1基本原則與理念/86 6.2發(fā)展愿景與目標/88 6.3指標體系的構(gòu)建/89 7城鎮(zhèn)化規(guī)劃的戰(zhàn)略體系/94 7.1空間發(fā)展戰(zhàn)略/94 7.2經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略/97 7.3社會發(fā)展戰(zhàn)略/98 7.4生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略/99 7.5文化發(fā)展戰(zhàn)略/100 第四篇省域城鎮(zhèn)化載體：城市群與都市區(qū) 8都市區(qū)與城市群的基本形態(tài)/102 8.1省域都市區(qū)化的態(tài)勢分析/102 8.2省域城市群格局演化的政策基礎/111 8.3基于流分析的省域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)/117 9省域城鎮(zhèn)化格局的多重情景/127 9.1情景方案一/127 9.2情景方案二/133 9.3情景方案三/137 9.4情景方案四（推薦方案）/140 10省域城鎮(zhèn)化的多元載體建設/145 10.1差異化多元載體體系構(gòu)建/145 10.2縣域本地城鎮(zhèn)化與分類引導/148 10.3小城鎮(zhèn)健康發(fā)展與價值重塑/152 10.4農(nóng)村新型社區(qū)與新農(nóng)村建設/156 第五篇省域城鎮(zhèn)化重點：核心任務與方向 11人口城鎮(zhèn)化與市民化/162 11.1人口轉(zhuǎn)移與市民化/162 11.2城中村和棚戶區(qū)的人口市民化/165 12就業(yè)導向與產(chǎn)城融合/168 12.1城鎮(zhèn)化就業(yè)增長規(guī)模的確定/168 12.2城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐體系/170 12.3城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)組織模式/176 12.4產(chǎn)城融合發(fā)展與創(chuàng)新驅(qū)動/178 13承載力分析與生態(tài)文明建設/180 13.1城鎮(zhèn)化承載力與生態(tài)敏感性分析/180 13.2生態(tài)環(huán)境支撐與保護措施/187 14基礎設施和公共服務/192 14.1城鄉(xiāng)一體的綜合交通運輸網(wǎng)絡/192 14.2城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎設施建設體系/201 14.3城鄉(xiāng)均等的基本公共服務體系/205 15城鄉(xiāng)文化建設與歷史傳承/215 15.1省域文化特色與內(nèi)核/215 15.2制約新型城鎮(zhèn)化的文化障礙/218 15.3城鄉(xiāng)文化建設與歷史傳承戰(zhàn)略/221 第六篇省域城鎮(zhèn)化政策：制度改革與創(chuàng)新 16人口管理制度改革/226 16.1加速完善戶籍制度/226 16.2深入落實居住證制度/229 16.3逐步建立人口信息管理制度/230 17土地管理制度調(diào)整/231 17.1落實最嚴格的耕地保護制度/231 17.2建立城鎮(zhèn)用地合理調(diào)控機制/231 17.3加快推進農(nóng)村土地管理制度改革/234 18資金保障機制建設/239 18.1完善財政轉(zhuǎn)移支付制度/239 18.2深化財稅體制改革/240 18.3健全多元化投融資機制/241 19住房保障制度完善/243 19.1健全住房供應體系/243 19.2健全保障性住房制度/244 20行政管理體系重塑/247 20.1實現(xiàn)區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)發(fā)展/247 20.2完善中心城市與縣（市）行政區(qū)劃關(guān)系/247 20.3優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體系/249 21社區(qū)治理模式創(chuàng)新/252 21.1提升城市綜合治理水平/252 21.2完善城鄉(xiāng)治理支撐機制/253 參考文獻/254 圖片來源/258 表格來源/261 專欄來源/263 致謝/264 |
